올해 한국사회를 달궜던 미투운동의 제도화는 법률 제·개정이다. 그러나 국회에서 통과된 ‘미투법’ 건수가 한자릿수에 그쳤다. 이른바 ‘사회 대변혁’이라는 상황에서 여성들이 목소리를 높였지만 정치 영역으로 수렴되지 못했음 드러낸다.

원인은 입법을 맡은 국회가 50대 이상의 엘리트 남성들의 사고방식이나 가치관에 지배되고 있기 때문이다. 사회 구성원으로서 정당한 권리를 누리기 위해서는 정치의 장에서 적절한 대표성과 영향력을 가져야 한다는 ‘여성 정치세력화 운동’을 해온 이유다.

현재 논의되고 있는 선거제도 개혁은 인적 구성이 편향된 국회를 더욱 다양한 목소리를 담는 민의의 전당으로 바꾸는 기회다. 다양한 국민, 특히 여러 불평등 조건에 의해 정치에서 배제된 집단이 국회에 진입할 수 있어야 하고, 국민의 대표성과 표의 비례성을 높이는 방향이어야 한다는 사회적 공감대가 확산되고 있다.

우리나라의 국회의원 중 여성은 17%로 2018년 세계의원연맹(IPU) 기준으로 116위에 불과하다. 또 2016년 기준 만40세 이하 국회의원 비율은 120위이라는 사실은 정치 영역에서 특정 집단만이 과잉대표되고 있음을 보여준다.

선거제도 개혁 방법 중에서 국회의 비례성과 대표성을 높이는 가장 유력한 방안으로 연동형 비례대표제가 검토되고 있다. 중앙선거관리위원회는 2015년 ‘권역별 연동형 비례대표제’를 제안했다. 지역구 의석수를 포함한 비례대표 의석수를 정당득표율에 따라 배정하되, 전국을 권역으로 나눠 실시하는 방식이다.

여성 의원 비율 4%p 증가에 무려 12년

여성계에서는 연동형 비례대표제가 여성의 국회 진입을 늘리는 기회로 보고 있다. 지금까지 여성 국회의원의 상당수가 비례대표의 할당제에 의해 당선됐다는 점은 여성 대표성 확대에 제도가 얼마나 중요한지를 보여준다. 할당제는 기존의 차별로 인해 여성의 정치 진출이 저조한 문제를 개선하기 위해 제도적으로 보완한 것이다. 2000년 16대 총선에서 정당법에 처음으로 규정된 비례대표직 30% 할당 규정에 따라 여성 의원이 5.9%를 차지했다. 2004년 선거를 앞두고는 비례대표 여성 50% 할당으로 높아지면서 13%로 급등한다. 그러나 지역구 후보 공천 여성 30% 할당 의무화 등의 개선이 이루어지지 않고, 비례대표 의석수는 지나치게 적은데다 계속해서 감소해 12년이 지난 2106년 20대 총선까지는 겨우 4% 증가한 17%에 머물고 있다. 비례 의석수는 17대 국회에서는 299명 중 57석 (19%), 20대에는 300명 중 47명 15.7%로 독일의 비례대표 의석비율 50%, 일본 37.5%, 대만 35%와 비교해도 크게 낮다.

여야5당은 15일 비례대표 확대와 비례·지역구 의석비율, 의원정수 10% 확대를 포함해 논의하기로 합의했다. 지금까지 연동형 비례대표제 도입을 요구한 야3당과 시민사회단체들가 제안하는 선거제도 개혁의 핵심은 국회 의석을 늘리고 지역구와 비례 의석을 2대1로 조정하는 방안이다. 요구가 수용된다면 330석 중 지역구는 220석, 비례는 110석이 된다. 현행 공직선거법 5조가 그대로 적용되면 비례대표 후보 50%를 여성 50%으로 추천하고 홀수번호를 부여해야 하고 이를 위반하면 후보 등록을 불허한다. 이에 따라 여성은 비례대표만으로 55명, 전체의 16.7%가 여성에게 기회가 된다. 여기에 지역구에서 여성 당선자가 지난 제20대 총선의 당선가능성인 10.3%를 적용하면 약 23명이 된다. 총 330명 중 여성은 78명 약 23%가 국회에 진출할 것으로 추산할 수 있다. 여성 의원 비율 4%포인트가 증가하는데 12년이 걸린 것을 생각하면 획기적인 조치다.

여성 할당제는 여성의 대표성 확보와 함께 여러 외부효과도 낳는다. 이진옥 젠더정치연구소 여.세.연 대표는 ‘페미니스트 정치를 위한 선거제도 개혁 토론회’에서 “여성할당제 효과로 능력 없는 여성이 정치에 들어오는 게 아니라 능력 없는 남성의 정치 진입을 억제하는 역할을 한다. 따라서 민주주의의 질이 심화되는 효과로 이어진다”고 주장했다. 또 “여성은 여성만 대표하는 게 아니라 청년, 장애인, 다문화, 중산층 이하 등 두개 이상의 대표성 가지도록 요구받으면서 단일하지 않은 다양한 집단을 대표한다”고 분석했다. 또 여성은 복지나 노동 등 생활영역에 관심이 높은 편으로 정책과 의정활동에서 능력을 보여준다.

하승수 비례민주주의연대 공동운영위원장은 연동형 비례대표제가 도입되고 의원 정수가 늘면 여성 국회의원 숫자가 비례대표 확대와 함께 지역구 공천에서도 늘어날 것이라고 주장했다. “정당이 여성 유권자의 표를 모으려면 성평등 정책도 잘 만들어야 하지만 일정 정도의 여성후보군을 낼 수밖에 없다”는 것이다.

김은주 한국여성정치연구소 소장은 페미니스트 정치를 위한 선거제도 개혁의 실행방안으로는 현재 논의되는 국회의원 정수 및 비례대표 의석 확대 △연동형 비례대표제 도입 외에 △남녀동수의 헌법 규범화 △남녀동수 공천제 도입 △여성할당 의무화 △공직후보자 여성추천보조금 확대 및 배분 기준 개선 △사회적 약자 후보 선거운동비용 지원제도 도입 △여성정치발전비 용도 제한 △정당 성립 요건 완화 및 지역당 허용 △정당의 성평등 실현 책무 부여를 제시했다. 남녀동수(parity) 정신은 “민주주의 기본원리로서 여성과 남성이 대표자가 될 동등한 권리”로 개혁 기본원칙이 돼야 한다는 것이다.

페미니스트 정치 위한 선거제도 개혁 방안

OECD국가 중 국회의원 중 여성의 비율이 35%를 넘은 국가로는 스웨덴(43.6%), 핀란드(42.0%), 노르웨이(41.4%), 프랑스(39.6%), 스페인(39.1%), 뉴질랜드(38.3%), 아이슬란드(38.1%), 벨기에(38.0%), 덴마크(3.7.4%), 네덜란드(36.0%) 등이 있다. 프랑스의 경우를 제외하면 모두 비례대표제 선거제도를 도입한 국가들이다. 프랑스는 헌법에서 남녀동수대표제(parite)를 명시한 국가이다.

여성 할당제는 여성의 대표성 확보와 함께 여러 외부효과도 낳는다. 이진옥 젠더정치연구소 여.세.연 대표는 ‘페미니스트 정치를 위한 선거제도 개혁 토론회’에서 “여성할당제 효과로 능력 없는 여성이 정치에 들어오는 게 아니라 능력 없는 남성의 정치 진입을 막는 역할을 한다. 따라서 민주주의의 질이 심화되는 효과로 이어진다”고 주장했다. 또 “여성은 여성만 대표하는 게 아니라 청년, 장애인, 다문화, 중산층 이하 등 두개 이상의 대표성 가지도록 요구받으면서 단일하지 않은 다양한 집단을 대표한다”고 분석했다. 또 여성은 복지나 노동 등 생활영역에 관심이 높은 편으로 정책과 의정활동에서 능력을 보여준다.

하승수 비례민주주의연대 공동운영위원장은 연동형 비례대표제가 도입되고 의원 정수가 늘면 여성 국회의원 숫자가 비례대표 확대와 함께 지역구 공천에서도 늘어날 것이라고 주장했다. “정당이 여성 유권자의 표를 모으려면 성평등 정책도 잘 만들어야 하지만 일정 정도의 여성후보군을 낼 수밖에 없다”는 것이다.

김은주 한국여성정치연구소 소장은 페미니스트 정치를 위한 선거제도 개혁의 실행방안으로는 현재 논의되는 국회의원 정수 및 비례대표 의석 확대 △연동형 비례대표제 도입 외에 △남녀동수의 헌법 규범화 △남녀동수 공천제 도입 △여성할당 의무화 △공직후보자 여성추천보조금 확대 및 배분 기준 개선 △사회적 약자 후보 선거운동비용 지원제도 도입 △여성정치발전비 용도 제한 △정당 성립 요건 완화 및 지역당 허용 △정당의 성평등 실현 책무 부여를 제시했다. 남녀동수(parity) 정신은 “민주주의 기본원리로 여성과 남성이 대표자가 될 동등한 권리”로 개혁 기본원칙이 돼야 한다는 것이다.

선거제도 개혁 전제 조건은 국회 특권 폐지

다만 국회가 의원 정수를 늘리는 개혁을 위해서는 이에 상응하는 특권의 폐지와 의원 당 보좌진 인원 감축 및 의원 세비 줄이기가 전제돼야 한다는 게 국민적 여론이다.

비례대표 확대 시 후보자의 자격과 공정성에 대한 우려도 나온다. 이에 각 정당의 비례대표 선정에 있어서 당내 혹은 당외의 민주적 절차를 의무화하고, 이에 대한 기준을 제시하고 평가하는 전문가위원회를 중앙선거관리위원회를 통해 설치하고 일정 기준에 미달할 경우 후보 등록을 반려하거나, 국고보조금을 대폭 삭감하는 벌칙을 입법할 필요도 있다. (조정관 전남대 정치외교학과 교수, 2017 ‘한국 선거제도 개편의 쟁점과 과제’ 세미나)

또 여성 정치 확대 과정에서 백래시 가능성도 있다. 비례대표 의석 확대 과정에서 여성 50% 할당제가 무효화되거나 지역구 공천에서 30% 할당 노력은커녕, 여성 의무 비율을 제외하고 공천에서 여성을 배제하는 백래시가 발생하지 않도록 지켜봐야 한다는 것이다.